最高法出臺(tái)生態(tài)環(huán)保禁止令、懲罰性賠償?shù)纫?guī)定

2022-02-17

生態(tài)環(huán)保再添利器——最高法出臺(tái)禁止令、懲罰性賠償?shù)纫?guī)定

今年1月，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅逢懤m(xù)施行，劍指環(huán)境破壞易、修復(fù)難、違法成本低等“痼疾”問(wèn)題，釋放嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)鮮明信號(hào)。

運(yùn)用環(huán)境保護(hù)禁令、懲罰性賠償?shù)人痉ù胧?，織密織牢生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律適用規(guī)則體系，推動(dòng)受損生態(tài)環(huán)境有效恢復(fù)。這兩個(gè)司法舉措如何落地實(shí)施？要注意哪些問(wèn)題？能否兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求？近日，記者就系列問(wèn)題進(jìn)行了深入采訪。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

“為了一種美麗的鳥(niǎo)，中國(guó)正在學(xué)會(huì)放棄。”

2021年，舉世矚目的聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)在昆明召開(kāi)。在作為前序活動(dòng)之一的世界環(huán)境司法大會(huì)上，一段視頻深深打動(dòng)了參會(huì)人員。

視頻里的鳥(niǎo)，是生存于紅河干熱河谷的綠孔雀。當(dāng)?shù)卣诮ㄔO(shè)的水電站，可能導(dǎo)致這一區(qū)域內(nèi)的綠孔雀、陳氏蘇鐵等瀕危物種和生態(tài)環(huán)境遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害。法院經(jīng)審理最終判令建設(shè)方停止建設(shè)，為瀕危物種的預(yù)防性保護(hù)提供了有益借鑒。

這就是云南法院審結(jié)的“綠孔雀案”，是一起典型的涉瀕危野生動(dòng)植物預(yù)防性公益訴訟案，被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署評(píng)選為生物多樣性保護(hù)十大案例之一。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，才能走好綠色發(fā)展之路。促進(jìn)人與自然和諧共生，要堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以法治方式筑牢生態(tài)安全屏障。

“生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素與植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)孫佑海說(shuō)。

生態(tài)環(huán)境損害具有累積性、潛伏性、緩發(fā)性、公害性等特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法成本低問(wèn)題突出。近年，除了運(yùn)用刑罰手段外，人民法院貫徹預(yù)防原則，運(yùn)用禁令、訴前保全等多樣化措施，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大。

“生態(tài)環(huán)境損害千差萬(wàn)別，尤其是環(huán)境污染與生態(tài)破壞類型不同，造成損害的行為方式差異較大?！弊罡呷嗣穹ㄔ焊痹洪L(zhǎng)楊臨萍表示，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為具有突發(fā)性、瞬時(shí)性、不可逆轉(zhuǎn)性，危害后果具有滯后性、長(zhǎng)久性、難以修復(fù)性。如何在民事訴訟保全制度框架下，及時(shí)制止侵權(quán)行為、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是各級(jí)人民法院面臨的重要問(wèn)題。

采取禁止令保全措施

1月1日，為妥善審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件，及時(shí)有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，貴州省雷山縣人民法院發(fā)出了環(huán)境資源司法保護(hù)2022年1號(hào)禁止令。法院禁止楊某平等三人對(duì)其所建“千日紅斗牛場(chǎng)”所在地的林業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行破壞。

當(dāng)天，正是最高法出臺(tái)的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》施行之日。

“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要原則之一。據(jù)介紹，最高法針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自身特點(diǎn)，為回應(yīng)環(huán)境司法實(shí)踐中對(duì)行為保全措施的特殊需求，以民事訴訟法行為保全制度為依據(jù)，將延伸探索采取生態(tài)環(huán)境禁止令措施作為一項(xiàng)重要工作部署，指導(dǎo)各級(jí)法院積極開(kāi)展工作實(shí)踐。

五日內(nèi)裁定是否準(zhǔn)予，情況緊急的四十八小時(shí)內(nèi)……這是最高法為及時(shí)有效防止或者減少生態(tài)環(huán)境損害影響劃出“時(shí)間紅線”。新規(guī)明確,訴訟前和訴訟過(guò)程中均可以申請(qǐng)采取禁止令保全措施。

2021年4月，深圳市小辣椒餐飲管理有限公司收到廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院環(huán)境資源法庭發(fā)出的環(huán)境保護(hù)禁止令。法院責(zé)令該公司立即停止經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生油煙的餐飲項(xiàng)目并依法執(zhí)行。

法院為何發(fā)禁止令？此前，餐廳因油煙直接排入大廈消防煙道受到居民投訴，被環(huán)保部門查處，要求整改并罰款。因不服行政處罰，餐廳向法院提起訴訟。在訴訟中，鑒于油煙持續(xù)排放行為會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，審理該案的法院通過(guò)環(huán)保禁令這一記環(huán)境保護(hù)鐵拳，將違法排污行為對(duì)群眾環(huán)境利益的損害降至最低。

最高人民法院特約監(jiān)督員、遼寧大學(xué)副校長(zhǎng)楊松說(shuō)，考慮到大氣、水、噪聲等污染的高流動(dòng)性、瞬時(shí)性以及應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件、處置危險(xiǎn)廢物等的緊迫性，最高法的新規(guī)還專門規(guī)定了“情況緊急”時(shí)的申請(qǐng)程序，充分考慮了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的特殊屬性對(duì)制度設(shè)計(jì)的特殊需求。

任何一種生態(tài)侵權(quán)行為發(fā)生后，都能申請(qǐng)禁止令嗎？

最高人民法院環(huán)資庭二級(jí)高級(jí)法官賈清林說(shuō)，人民法院采取禁止令保全措施，禁止被申請(qǐng)人實(shí)施一定行為，可能會(huì)對(duì)被申請(qǐng)人的權(quán)益造成一定影響，故審查判斷作出禁止令時(shí)，需要具備“現(xiàn)實(shí)而緊迫的重大風(fēng)險(xiǎn)”這一基本條件。

具體來(lái)看，人民法院作出禁止令保全措施需綜合考量的因素包括被申請(qǐng)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為是否被行政機(jī)關(guān)依法處理而仍繼續(xù)實(shí)施等。

為防止惡意申請(qǐng)和權(quán)利濫用，規(guī)定為申請(qǐng)人設(shè)置了擔(dān)保責(zé)任：申請(qǐng)人在提起訴訟時(shí)或訴訟過(guò)程中申請(qǐng)禁止令的，人民法院可以責(zé)令申請(qǐng)人提供擔(dān)保，不提供擔(dān)保的，裁定駁回申請(qǐng)。

禁止令能不能解除？按規(guī)定，不僅可以解除，還能提前解除，以避免當(dāng)事人受到不必要損害。另外，為了達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果，最高法規(guī)定明確如果不遵照禁止令執(zhí)行，就要進(jìn)一步承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

“具體個(gè)案中需要法官發(fā)揮司法智慧，對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行認(rèn)真審查，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，避免出現(xiàn)保護(hù)不足和過(guò)度保護(hù)兩種傾向。”最高人民法院環(huán)資庭庭長(zhǎng)劉竹梅說(shuō)，要適當(dāng)控制適用范圍，發(fā)揮禁止令保全措施“調(diào)節(jié)器”功能。

加大嚴(yán)重違法行為處罰力度

法院發(fā)出環(huán)境保護(hù)禁止令、修復(fù)令，如不能按期修復(fù)，將被判令承擔(dān)懲罰性賠償。

我國(guó)已開(kāi)始對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，特別是對(duì)通過(guò)違法行為獲利的行為加大處罰力度。

懲罰性賠償責(zé)任，是民法典關(guān)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任規(guī)定的一大亮點(diǎn)。民法典規(guī)定：侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。

為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法領(lǐng)域依法有效實(shí)施，最高法出臺(tái)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅?，?月20日起施行。

侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的不法行為，是對(duì)其施以懲罰的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這部司法解釋圍繞審判實(shí)踐中亟待統(tǒng)一的懲罰性賠償?shù)倪m用范圍、責(zé)任構(gòu)成以及懲罰性賠償金數(shù)額的確定等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，就是要充分發(fā)揮懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ埽婪ㄌ岣攮h(huán)境違法成本，嚴(yán)懲突出環(huán)境違法行為，讓惡意侵權(quán)人付出應(yīng)有代價(jià)，具有強(qiáng)烈的警示作用。

“懲罰性賠償?shù)倪m用應(yīng)遵循謙抑原則，聚焦于損害后果嚴(yán)重的侵權(quán)行為，避免侵權(quán)人動(dòng)輒得咎?！眲⒅衩吠瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)，此種嚴(yán)重后果，必須是已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的、現(xiàn)實(shí)存在的人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害，不能僅是一種風(fēng)險(xiǎn)。

也就是說(shuō)，懲罰性賠償具有加重責(zé)任的性質(zhì)。實(shí)踐中，人民法院將嚴(yán)格把握其適用條件、依法審慎適用的基本態(tài)度。

怎樣認(rèn)定是否造成嚴(yán)重后果？最高法給法官們提供了操作手冊(cè)，判斷因素包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的持續(xù)時(shí)間、地域范圍，造成環(huán)境污染、破壞生態(tài)的范圍和程度，社會(huì)影響等。造成他人死亡、健康嚴(yán)重?fù)p害，重大財(cái)產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害或者重大不良社會(huì)影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為造成嚴(yán)重后果。

孫佑海表示，通過(guò)處以不法行為人高于受害人實(shí)際損失的賠償金，懲罰性賠償增加了不法行為人的違法成本，使其因無(wú)利可圖而失去了內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，從而可以有效遏制故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。